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对于市政事务，行政官一个人无法全权负责。
虽然市长是市政府的主席，但是他不是城市的行政官。
第二个会议的名称，是全民大会。
在各个城市里，全民大会参与主要事务的处理。
有些地方，还实行选举制，全民大会在那里组织城市政府的选举。
全民大会在15世纪的时候，由全民组成。
关于这种做法，符合他们先祖的习性。
这一点，可以在一份调查奏文里得到验证。
那时候，全体人民选举城市的官员。
正因为如此，对于人民的意见，官员在必要时会听取，并且及时向人民反馈。
这种方法，直到17世纪末期，偶尔还会实行。
到了18世纪，全体会议的组成人员即人民，已经不再是一个统一体。
这时候，代议制成为全民大会的组织形式。
不过，有一点需要注意，那就是，民众不再选举全民大会，并且民众的意见也不再被接纳。
全民大会的组成人员，变成了显要的贵族。
这些人有两个来源：一部分人是行会或者团体派来的，另一部分人参与会议，是由于身份比较特殊。
在这里，他们每一个人身上，都肩负着委托权。
这种权力是他们所在的特殊小团体强加给他们的。
特权显贵的人数，随着时间的推移，在全民大会中越来越多。
而工业行会的代表，则越来越少，甚至再也没有了人影。
唯一能看到的，是团体代表。
也就是说，全民大会的参加者，几乎没有手工业者，而全是资产者。
那时候，各地的人民都生活在自己的小圈子内，就像局外人一样，不再关心市镇的事务。
中世纪的时候，人民心中普遍怀有一种城市的爱国主义热情。
此时，行政官员不断地尝试唤醒这种热情，可是没有一点儿效果——人民对其冷漠置之。
有些城市利益，虽然关系重大，但是也不能吸引人民。
有些地方，继续保留着虚假的自由选举活动。
对此，人民都会弃权，如果让他们去投票的话。
像这样的事情，历史上还有很多。
可见，并不是人们所认为的那样，人民会轻易地相信那种虚假的自由。
从奥古斯都开始，一直到现在，形式上的自由，几乎是所有君主想要维持的，尽管他们一度摧毁了这种自由的实质。
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