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第三节官督绅办与功能转变
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一、官督绅办的运行特征
关于清末州县劝学所的研究，一般教育史著作皆称为“教育行政机构”
。
但是，劝学所成立之时，正是清末宪政改革推进之际，各个方面的改革同时铺开，加以人员准备不及，经费筹措困难，致使劝学所从成立到运行，都不是一个简单的教育行政机构，而是有着自身的特点和时代的印记：从其行政运行的角度而言，是“官督绅办”
；从其组织功能的角度而言，在宣统三年（1911年）学部改订劝学所章程颁布之前，它虽为官治机构，但兼有自治特点，又兼办自治学务，其性质介于官治与自治之间；之后，它转为完全的官治机构。
这种功能的转化，反映了清末州县基础教育管理体制的演变。
作为统辖州县教育的行政机构，劝学所设总董和劝学员。
光绪三十二年（1906年）学部奏陈各省学务官制中确定劝学所总董的资格为“本籍绅衿年三十以外、品行端方、曾经出洋游历或曾习师范者”
[88]；劝学员亦要“选择本区土著之绅衿品行端正、夙能留心学务者”
[89]，即由本地士绅担任。
然而各地劝学所成立后问题不少，有的地方总董、劝学员敷衍塞责，久不到任，办学毫无成效，甚至有的地方出现劝学员绅“借官差以拘拿平民”
“属令地方官用刑追逼”
“苛罚多金”
等种种劣行。
所以次年学部曾札各省提学使，“务当慎选廉明厚道之绅士充当”
[90]。
后来各省在整顿劝学所时对学部章程做了一些变通处理，更强调选用新学人员充任总董。
如河南明确规定总董资格为：出洋留学毕业者；师范学堂毕业及中等以上学堂毕业者；虽非学堂出身，曾于学务有经验者。
劝学员则为以上三项资格之一，或“身列校庠，夙能留心学务者”
，“乡望素孚，能为公益之事者”
[91]。
实际上，从部分省教育官报的有关资料看，多数劝学所总董和劝学员还是旧绅士。
据《福建教育官报》对光绪三十三年（1907年）劝学所的统计，时有总董26人，其中出身举人、贡生、拔贡等旧有功名的9人，拥有旧功名但又接受师范教育的9人，师范学堂毕业的8人。
[92]据《湖北教育官报》对光绪三十四年（1908年）劝学所的一份统计，总董58人中，除身份不明的5人外，其余均为贡生、附生、举人、廪生、训导等出身。
[93]至1909年止，安徽省共有劝学所52所，总董中除5名师范学堂毕业、1名留日学生、6名资格不明外，其余40名是廪生、贡生、举人、教谕、训导、州同、州判等出身。
[94]
劝学所作为教育行政机构，执行上级赋予的教育行政事务。
职权包括：调查境内无论官私公立各学堂；办理学务各款；延聘教员、招考学生、增减学额、改良教科各事宜；调处本境学务之讼争。
[95]学部还制定章程，规定劝学总董如无官职者，照章给予七品职衔，并由地方官酌量给予薪水，禀报提学使核办。
[96]这就把劝学所纳入到中央学部—省提学司—州县劝学所的教育行政体制之序列。
但劝学所工作要受州县官和省视学的双重监督考察。
首先是州县官的监督。
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