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第二节城镇乡和府厅州县两级自治方案的颁布
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一、城镇乡地方自治章程
光绪三十二年（1906年），出使考察政治大臣戴鸿慈等在奏请改革全国官制折中，注意到西方国家地方行政实行两级制或三级制，“乡为完全之自治，而市已略参官治之性质矣。
其上为县，官治与自治参半。
盖有县会以司立法，而行政则县之长官与县参事会共之，长官由君命，参事会由公举也”
。
他们认为，此等制度体现了上下相维之妙用，不难立时举行。
因此建议取全国各县以区画之，以田野散处为乡，阛阓繁盛者为市，置乡会、市会、乡长、市长及市参事会，“以为纯粹自治之行政”
；府州县则实行官治行政，同时又设府会、州会、县会，以司立法，各立一参事会以辅助长官之行政。
[67]这一建议初步提出了两级自治的方案，即在乡、市实行完全自治制度，在府州县实行官治与自治参半的制度。
清廷预备立宪宣示后，国内立宪派也在集结。
他们旗帜鲜明地呼吁立宪法、设国会、实行地方自治，并形成了一股强大的政治力量。
在内外压力下，1908年8月，宪政编查馆与资政院在提出宪法大纲暨议院法选举法要领清单时，又拟定了一个九年筹备事宜清单。
其中定光绪三十四年（1908年）颁布城镇乡地方自治章程，第二年筹办城镇乡地方自治，并颁布厅州县地方自治章程；至第五年城镇乡自治粗具规模，第六年一律成立；厅州县地方自治则在第七年一律成立。
[68]城镇乡和厅州县两级自治的办理日期正式确定。
光绪三十四年七月（1908年8月），民政部拟定城镇乡地方自治章程，十二月二十七日（1909年1月18日）经宪政编查馆核议后颁布。
它不仅确定了城镇乡地方自治的机构、职能和选举方法，而且确定了城镇乡地方自治的运行原则。
地方自治的原则，正如宪政编查馆在核议城镇乡地方自治章程的奏折中明确说道：“自治者，与官治相对待而言也。”
“无官治，则无所谓自治。”
基于此，城镇乡自治章程总纲第一条即标明：“地方自治，以专办地方公益事宜，辅佐官治为主。”
关于自治与官治的关系，该折强调：“自治者，乃与官治并行不悖之事，绝非离官治而孤行不顾之词。”
“自治之事渊源于国权，国权所许，而自治之基乃立。
由是而自治规约，不得抵牾国家之法律；由是而自治事宜，不得抗违官府之监督。”
还进一步强调：“地方自治既所以辅官治之不及，则凡属官治之事，自不在自治范围之中……非国家之所许，即不容人民之滥涉，经理在民，董率在官。”
区分官治与自治，强调以自治辅助官治，是当时实行城镇乡自治的基本原则。
故此，城镇乡自治章程规定的自治范围是：
一、本城镇乡之学务：中小学堂、蒙养院、教育会、劝学所、宣讲所、图书馆、阅报社，其他关于本城镇乡学务之事。
二、本城镇乡之卫生：清洁道路、蠲除污秽、施医药局、医院医学堂、公园、戒烟会，其他关于本城镇乡卫生之事。
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